“當(dāng)前，必須改變‘混賬管理’模式。”清華大學(xué)就業(yè)與社會保障研究中心主任楊燕綏稱，中國社會保障制度必須從長計議。
社會保障涉及全體公民的一生，公平、流動、可持續(xù)缺一不可。
從1998年正式建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度開始，中國用15年時間建立了社保的制度框架。然而，這一框架已經(jīng)難以滿足公眾對于公平、流動、可持續(xù)的渴盼。
按照十八屆三中全會的規(guī)定，社會保障真正的頂層設(shè)計從2014年開始。
3月4日，《第一財經(jīng)日報》就當(dāng)前社保制度中出現(xiàn)的身份問題、不可持續(xù)以及結(jié)構(gòu)不合理等問題，對楊燕綏進(jìn)行了專訪。
楊燕綏表示，社會保障要進(jìn)行體系建設(shè)，養(yǎng)老金制度應(yīng)當(dāng)堅持社會統(tǒng)籌和個人賬戶的結(jié)合。按照公共品和準(zhǔn)公共品的原則，進(jìn)行建設(shè)國家負(fù)責(zé)基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分，讓人人老了都有飯吃。
同時，完善個人賬戶的公共治理，企業(yè)紅利的一部分向養(yǎng)老基金分配，實現(xiàn)基金增值保值，讓老年人用于改善生活。
老齡社會養(yǎng)老：吃飯靠國家、改善靠自己
過高費率與結(jié)構(gòu)不合理
第一財經(jīng)日報：社會保險是一個找錢、管錢和發(fā)錢的過程。當(dāng)前社保制度的不可持續(xù)性，最突出的表現(xiàn)在哪里？
楊燕綏：社�；I集資金必須回避高費率影響企業(yè)發(fā)展和減少就業(yè)的問題，我們恰恰在這里出了大問題。當(dāng)前五險一金的總費率高達(dá)工資總額的64%，且費率結(jié)構(gòu)不合理，養(yǎng)老保險費率過高。
頂層設(shè)計制定費率，應(yīng)該考慮企業(yè)成本和個人財務(wù)生命周期，不能把社保當(dāng)政績，忽略全局問題。剛工作20多歲到40歲的年輕人要養(yǎng)孩子、買房子，費率太高會導(dǎo)致年輕人買不起房子、養(yǎng)不起孩子，看不到未來；而企業(yè)既用不起大學(xué)生，又找不到技能工人，這些問題都非常嚴(yán)重。
日報：十八屆三中全會決定提出要“適時適當(dāng)降低社會保險費率”，執(zhí)行中的阻力在哪里？有何出路？
楊燕綏：社保費率過高已經(jīng)成為社保改革的掣肘。首先，養(yǎng)老金費率過高。本來屬于長期積累的養(yǎng)老金，可以通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展分享改革成果和收取投資紅利進(jìn)行貼現(xiàn)，費率可以低一些。中國恰恰相反，養(yǎng)老金沒有任何貼現(xiàn)，還把個人賬戶積累的資金用光，去還歷史欠賬，養(yǎng)老金費率比進(jìn)入超級老齡社會的德國還高，德國目前是19.3%。
第二，費率結(jié)構(gòu)混亂。養(yǎng)老保險費率不降低，醫(yī)療保險費率無法上升，難以應(yīng)對不斷增加的基本醫(yī)療服務(wù)需要。如果降低養(yǎng)老保險費率，則越來越多的省市將出現(xiàn)當(dāng)期收支缺口，別看社�；�金結(jié)余三萬億元，只能支付一年多。為應(yīng)對老齡化，養(yǎng)老基金應(yīng)相當(dāng)于GDP的50%~100%，中國差距很遠(yuǎn)。這是清華養(yǎng)老金指數(shù)不及格的原因之一。
完善個人賬戶的出路
日報：十八屆三中全會也提出堅持統(tǒng)賬結(jié)合制度，完善個人賬戶。面對超過兩萬億hr369.com的空賬，該如何完善個人賬戶？財政能否承擔(dān)做實個人賬戶的重?fù)?dān)？
楊燕綏：對于1998年國營企業(yè)冗員和提前退休人員的視同繳費工齡資金、個人賬戶的歷史欠賬，當(dāng)屆政府是還得起的，用三萬億地方結(jié)余還地方欠債，剩余的用國企紅利和資產(chǎn)轉(zhuǎn)移償還。
但是，今后不挪用職工繳費8%，如何繼續(xù)支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金？這個問題，財政無法接受。財政面臨“三面楚歌”:一是GDP增速下降，財政收入減少；二是老齡人口增加，支付壓力加大；三是領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡早，正規(guī)勞動力市場被弱化，灰色勞動力市場很強勁，繳納所得稅和社會保險費的人在減少，社會保障缺乏穩(wěn)定資源。
在頂層設(shè)計中，一要建立中央統(tǒng)籌的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，二要完善個人養(yǎng)老金賬戶。個人賬戶包括職業(yè)養(yǎng)老金和企業(yè)年金、個人儲蓄、商家積分轉(zhuǎn)換養(yǎng)老金等。
頂層設(shè)計難在哪
日報：去年10月，你也應(yīng)官方邀請參加了養(yǎng)老保險頂層設(shè)計的閉門研討會。當(dāng)時討論很熱烈，但近半年過去了，也沒見到具體方案。社保頂層設(shè)計遇到的難點有哪些？
楊燕綏：有三個難點：一是二元結(jié)構(gòu)調(diào)整；二是一體化信息管理；三是養(yǎng)老基金投資管理。
養(yǎng)老金應(yīng)該是一個由國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人養(yǎng)老儲蓄組成的二元結(jié)構(gòu)，現(xiàn)在政府在制定政策時混淆了公共品和準(zhǔn)公共品的界限，帶來很多問題。
國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金是公共品，要公平，不要身份，要縮小差異，保障全體老年人吃飯、穿衣等日常開支。個人養(yǎng)老儲蓄是準(zhǔn)公共品，講效率，鼓勵多工作、多儲蓄、多收益，用于改善老年生活，如旅游、社交等。
養(yǎng)老金對工資的替代率預(yù)期達(dá)到80%以上，是指這兩個賬戶的集合，單一依賴政府不可能實現(xiàn)。既講公平，又講效率，養(yǎng)老金制度才有持續(xù)性。如果公共部門職工不想繳費，還想拿高額養(yǎng)老金；如果企業(yè)職工都想早退休，返聘進(jìn)入灰色勞動力市場拿第二份收入；大家都去搭乘公交車，占公家的便宜，沒人造汽車和開汽車，公交車是走不遠(yuǎn)的。
如果個人賬戶能夠保值增值，不要政府鼓勵，也會有很多人愿意推遲退休（退出勞動力市場，而不是退出一個單位），多積累養(yǎng)老金，改善老年生活，即使去世早也可以增加家庭遺產(chǎn)，不吃虧。
日報：近年來各級財政已經(jīng)對金保工程投入了80多億，但社保數(shù)量的質(zhì)量仍然值得商榷，是什么原因呢？
楊燕綏：頂層設(shè)計沒有數(shù)據(jù)基礎(chǔ)是另一個瓶頸。參加討論的各個課題組的數(shù)據(jù)均為粗放的官方數(shù)據(jù)和自己的假設(shè)，口徑不一致，可信度也不高。國際組織專家更是束手無策。
這些年國家花了許多資金建立信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫，但這些數(shù)據(jù)分散在各個部門，各個部門把信息看做是自己的資源和權(quán)力，沒有建立共享機制。這個問題不解決，頂層設(shè)計和體系建設(shè)就無從談起。
對于中央統(tǒng)籌基礎(chǔ)養(yǎng)老金來說，數(shù)據(jù)非常重要，只有數(shù)據(jù)向上集中，才有頂層設(shè)計和中長期預(yù)算，避免重復(fù)支付、漏支付、向去世的人支付等。
十八屆三中全會決定提出，堅持精算平衡原則，這是持續(xù)性問題。一個多龍治水、信息孤島的行政體制，無法提供完整的數(shù)據(jù)。國家統(tǒng)計部門依賴城調(diào)隊，有很多遺漏，養(yǎng)老金支付去世的人、失業(yè)保險支付有工作的人、廉租房住進(jìn)富裕人群，處處可見。
日報：如何改變這種“心中無數(shù)”的狀態(tài)呢？
楊燕綏：我們團(tuán)隊在近日一項課題報告中提出了“三級財政、四級信息管理”的服務(wù)型政府職責(zé)體系。三級財政就是中央、省、市縣，中間不截流資金；四級信息管理是指社區(qū)（含網(wǎng)頁窗口）采集信息、市縣政府建立居民檔案、省和中央建立數(shù)據(jù)庫和共享平臺。一個服務(wù)型政府建設(shè)的對聯(lián)，即“數(shù)據(jù)向上集中，服務(wù)向下派送”，橫批是“頂層設(shè)計”。
日報：養(yǎng)老金的增值保值備受關(guān)注，養(yǎng)老基金投資管理的方向是什么？
楊燕綏：按照十八屆三中全會報告所要求的“完善個人賬戶，保護(hù)受益人利益”，可以對職工繳費的8%進(jìn)行分解，部分進(jìn)入社會統(tǒng)籌，部分進(jìn)入個人賬戶。
鼓勵個人儲蓄養(yǎng)老金，需要延期征稅，對養(yǎng)老金設(shè)立起征額，委托優(yōu)秀的法人托管，三分之一投資股市，三分之一投資國債和大額儲蓄，三分之一投資優(yōu)質(zhì)的實業(yè)項目，完全可以實現(xiàn)保值增值，這是一個公共治理問題。
如果個人賬戶實賬運營跑不過銀行利息、跑不過通貨膨脹，就是政府失靈。一部分養(yǎng)老金可能擔(dān)心不能有效治理股市黑箱操作，害怕引來政治風(fēng)險，從而不敢進(jìn)資本市場，這也是政府失靈。
三分政策七分執(zhí)行
日報：你多次強調(diào)社保制度是“三分政策，七分執(zhí)行”。為什么把執(zhí)行看得這么重要？
楊燕綏：社保進(jìn)行體系建設(shè)，不僅需要政策共識還需要立法，頂層設(shè)計應(yīng)當(dāng)包括執(zhí)行體系，既要避免“只點菜、不買單”，還要避免“心中無數(shù)、資金使用錯位”的工作作風(fēng)。
首要是建立一卡通的社�？�，以社會保障權(quán)益記錄為核心，建立多部門信息共享機制，健全居民檔案和征信管理。例如，社會救助要基于經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查結(jié)果支付，保證有限的財政資金發(fā)給真正需要幫助的人，以減少貧困為業(yè)績，不要以支付金額為業(yè)績。納稅人的錢發(fā)給不該發(fā)的人，就是政府失靈和失責(zé)。
其次，建立居民檔案需要權(quán)威機構(gòu)，即國家社會保障總署。凡是涉及60%以上的居民和企業(yè)的管理和服務(wù)，即應(yīng)當(dāng)依法建立獨立機構(gòu)，建設(shè)央地協(xié)作、網(wǎng)格式、無縫隙的公共服務(wù)體系。
例如，美國的社會保障總署、澳大利亞的中聯(lián)機構(gòu)、歐盟國家的社會保障銀行等，均依據(jù)《公共服務(wù)法》直接預(yù)算和隸屬行政第一把手，不能分散在各個部門。
大部制是綜合決策部門，附設(shè)那么多執(zhí)行機構(gòu)、依據(jù)機構(gòu)、培訓(xùn)機構(gòu)和學(xué)會等。這種“脂肪肝”現(xiàn)象，亟待改革。這種改革不需要增加人員，只需要整合機構(gòu)，把散落在各部門的功能進(jìn)行集中，通過信息化和服務(wù)外包提高公共服務(wù)能力和質(zhì)量。

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